Представництво Zakonoproekt.org.ua на Youtube Представництво Zakonoproekt.org.ua на Twitter.com Представництво Zakonoproekt.org.ua на Linkedin.com RSS для Zakonoproekt.org.ua Про RSS


Висновок Венеціанської комісії про кримський референдум (повний український текст). Венеція, 21 березня 2014 р. 

Сторінка англійською мовою Сторінка російською мовою Сторінка французькою мовою Сторінка німецькою мовою Сторінка  іспанською мовою Версія для друку
23.03.2014

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія)  Висновок з питання «Чи відповідає чи рішення, прийняте  верховною радою  Автономної Республіки Крим в Україні  про організацію референдуму  про те, щоб стати суб'єктом  Російської Федерації  або відновити Конституцію Криму 1992 г.,  конституційним принципам» прийняте Венеціанською комісією  на її 98-му пленарному засіданні  (Венеція, 21-22 березня 2014 р.) на підставі коментарів:Висновок Венеціанської комісії про кримський референдум (повний український текст). Венеція, 21 березня 2014 р.

Висновок № 762/2014

CDL-AD (2014) 002

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія)

Висновок з питання «Чи відповідає рішення, прийняте  Верховною Радою Автономної Республіки Крим в Україні  про організацію референдуму  щодо того, щоб стати суб'єктом Російської Федерації  або відновити Конституцію Криму 1992 р.,  конституційним принципам» прийняте Венеціанською комісією  на її 98-му пленарному засіданні  (Венеція, 21-22 березня 2014 р.) на підставі коментарів:

пана Петера ПАЦОЛАІ (Почесний голова, Угорщина)

пані Ханни Сухоцький (член комісії, Польща)

пана Євгена ТАНЧЕВА (член комісії, Болгарія)

пана Каарло Туора (член комісії, Фінляндія)

I. Вступ

1. Листом від 7 березня 2014 Генеральний секретар Ради Європи, пан Ягланд попросив Венеціанську комісію дати висновок про те, «чи відповідає конституційним принципам прийняте Верховною Радою Автономної Республіки Крим в Україні рішення про організацію референдуму щодо того, щоб стати суб'єктом Російської Федерації або відновити Конституцію Криму 1992 р.».

2. Доповідачами з цього висновку були призначені пан Пацолаі, пані Сухоцка, пан Танча і пан Туорі.

3. Справжній висновок був прийнятий Венеціанською комісією на її 98-му пленарному засіданні у Венеції 21 березня 2014 р.

4. 6 березня 2014 Верховна Рада (Рада) Автономної Республіки Крим ухвалила постанову «Про загальнокримський референдум». Згідно з постановою, учасникам голосування пропонуються два варіанти: «1) Ви за возз'єднання Криму з Росією на правах суб'єкта Російської Федерації? 2) Ви за відновлення дії Конституції Республіки Крим 1992 року і за статус Криму як частини України?». Стаття 3 Постанови передбачає, що варіант, який одержав більшість голосів, вважається прямим вираженням волевиявлення населення Криму.

5. У бюлетені для голосування два питання представлені як взаємовиключні варіанти, тобто учасників голосування не просять відповісти «так» чи «ні» на кожне з питань, а вони можуть проголосувати або за перший, або за другий варіант.

6. Постанову було прийнято на підставі статей 18 (1) (7) і 26 (2) (3) Конституції Автономної Республіки Крим. Стаття 18 (1) (7) передбачає, що до повноважень Автономної Республіки Крим належить, зокрема, «призначення і проведення республіканських (місцевих) референдумів з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим». У свою чергу, відповідно до статті 26 (2) (3) «прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму» належить до повноважень Верховної Ради». Ці положення ґрунтуються на статті 138.2) Конституції України, згідно з якою «організація та проведення місцевих референдумів належить до відання Автономної Республіки Крим».

7. Для того, щоб референдум був конституційним і законним, потрібно, щоб питання, які ставляться перед учасниками голосування, були такими, що можуть бути предметом місцевого референдуму згідно з Конституціями України і Автономної Республіки Крим. Конституція України має вищу силу порівняно з Конституцією Криму як автономної республіки. Україна є унітарною державою (стаття (2) Конституції України). Згідно зі статтею 132 Конституції України, «територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади та збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів». Згідно зі статтею 134 Конституції України, «Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання». Тому Автономна Республіка Крим користується автономією лише в тих межах, в яких повноваження їй передані Конституцією України.

8. Відповідно, стаття 135 Конституції України говорить, що «нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України та на їх виконання». Відповідне положення включено до статті 28 Конституції Автономної Республіки Крим: «Установчі акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим з усіх питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим, повинні відповідати Конституції України, законам України». Тому акт влади Автономної Республіки Крим, який суперечить Конституції України, суперечить, відповідно, і Конституції Криму.

II. Варіант 1: об'єднання з Російською Федерацією.

9. Перший варіант, пропонований учасникам голосування, - входження Криму до Російської Федерації - передбачає відділення від України. Питання полягає в тому, чи дозволяє Конституція України референдуми про відокремлення.

10. Конституція України, зокрема, в статті 69, дійсно визнає референдуми народним волевиявленням. Однак це не означає автоматичну конституційність будь-якого референдуму. Навпаки, є численні положення української Конституції, які дуже чітко свідчать, що відділення частини території країни не може бути предметом місцевого референдуму.

11. Конституція України дуже чітко свідчить про те, що суверенітет і територіальна цілісність країни є основоположними принципами конституційного порядку в Україні. Стаття 1 Конституції говорить про Україну як суверенну країну. Стаття 2 Конституції сформульована таким чином:

«Суверенітет України поширюється на всю її територію.

Україна є унітарною державою.

Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною».

Ще у своєму дослідженні «Самовизначення і відділення в конституційному праві» (CDLINF (2000) 002) Венеціанська комісія відзначала, що «Утвердження цілісності держави явно вказує на незаконність відділення ...».

12. Стаття 2 Конституції України свідчить про те, що цілісність території України є однією з найвищих цінностей української Конституції і є свідченням того, що референдум про відділення в Україні не може бути конституційним.

13. Розділ X Конституції України, що стосується Автономної Республіки Крим, не суперечить цьому підходу, а підтверджує його. У статті 134 Конституції Автономна Республіка Крим згадується як «невід'ємна складова частина України». Що стосується референдуму, стаття 138.2 Конституції України прямо обмежує компетенцію Автономної Республіки Крим «організацією та проведенням місцевих референдумів». Рішення з питань зміни території України не можуть прийматися місцевим референдумом. Стаття 73 Конституції України прямо передбачає:

«Питання про зміну території України вирішуються виключно всеукраїнським референдумом».

14. Оскільки стаття 134 Конституції України визначає Крим невід'ємною складовою частиною України, відділення Криму вимагало б внесення змін до Конституції України. Проте внесення таких конституційних змін заборонено статтею 157.1 Конституції України, яка передбачає:

«Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України».

15. Тому ясно, що українська Конституція забороняє будь-який місцевий референдум, який змінював би територію України, і що референдум в Криму не входить до повноважень, переданих владі Автономної Республіки Крим статтею 138 української Конституції. Це підтверджується рішенням Конституційного Суду України від 14 березня 2014 р., яким рішення визнано неконституційним. Оскільки стаття 28 Конституції Автономної республіки обмежує повноваження Верховної Ради Автономної Республіки питаннями, що відносяться до повноважень Автономної Республіки за українською Конституцією, це рішення порушує і Конституцію Автономної Республіки Крим.

16 . Положення Конституції України, що мають стосунок до цього висновку, є частиною первинного тексту Конституції, прийнятого в 1996 р., і ніколи не змінювалися. Тому питання про те, чи є частиною Конституції конституційні зміни, прийняті в 2004 р., для цього висновку значення не має.

17. Якщо Конституція України не дозволяє референдуму про відділення, це жодним чином не суперечить європейським конституційним стандартам. Для конституцій держав-членів Ради Європи радше типовою є неприпустимість відділення. У своїй доповіді «Загальна правова основа для полегшення врегулювання етнополітичних конфліктів в Європі» (CDLInf (2000) 16 Венеціанська комісія зазначала:

«Принцип територіальної цілісності користується дуже широким визнанням – як прямим, так і мовчазним - в конституційному праві. З іншого боку, конституційне право в настільки ж повному обсязі виключає відділення або перекроювання кордонів. Це не повинно дивувати, оскільки ця галузь права є важливою основою держави, яка могла б бути позбавлена однієї зі своїх складових частин, якби передбачалися такі можливості».

18. Це не означає, що європейське конституційне право ігнорує поняття самовизначення. Однак у своєму процитованому вище звіті «Самовизначення і відділення в конституційному праві» Венеціанська комісія доходить висновку, що самовизначення розуміється насамперед як внутрішнє самовизначення в межах існуючих кордонів, а не як зовнішнє самовизначення через відділення.

19. Отже, рішення української установчої влади не надавати права на відділення не може піддаватися критиці на підставі європейських конституційних стандартів.

III. Варіант 2 - повернення до Конституції 1992

20. Згідно з другим варіантом, передбаченим на референдумі (поверненням до Конституції Автономної Республіки 1992 р.), Автономна Республіка Крим залишалася б частиною України. Отже, конституційні заперечення проти першого варіанту тут не застосовні. Консультативний референдум про розширення автономії Криму був би можливий як місцевий референдум у Криму. Однак, оскільки другий варіант передбачається не як окреме питання, а лише як альтернатива відділенню, він не може вважатися дійсним. У будь-якому випадку такий референдум не може вважатися зобов'язувальним. Згідно зі статтею 135 Конституції України, Конституція Автономної Республіки потребує затвердження Верховною Радою. Референдум може вважатися тільки консультативним місцевим референдумом на підставі статті 48.2 Конституції Автономної Республіки Крим, сформульованої таким чином: «Верховна Рада Автономної Республіки Крим на підставі рішення консультативного республіканського (місцевого) референдуму може вносити пропозиції про зміни, що стосуються обмежень статусу і повноважень Автономної Республіки Крим, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, визначених Конституцією України, законами України». У такому випадку буде потрібно встановити відповідність Конституції 1992 р. Конституції України, прийнятій в 1996 р.

IV. Відповідність референдуму європейським конституційним принципам

21. Хоча першою вимогою для дійсності референдуму є те, що він не може суперечити положенням Конституції України, цього в жодному разі не достатньо. Необхідно також, щоб референдум відповідав основним демократичним стандартам проведення референдумів, таким як стандарти, встановлені Зводом рекомендованих норм при проведенні референдумів (CDL-AD (2007) 008rev) Венеціанської комісії. У своєму Висновку про відповідність наявного законодавства Чорногорії про організацію референдумів застосовним міжнародним стандартам (CDL-AD (2005) 041) Венеціанська комісія відзначала (у п. 11):

«11. Будь-який референдум має організовуватися в повній відповідності до стандартів, що отримали міжнародне визнання. Розгляд цих стандартів повинен починатися з вивчення європейських стандартів. ...

12. Слід поважати основоположні принципи виборчого права, що отримали міжнародне визнання, виражені, наприклад, у статті 3 Першого протоколу до ЄКПЛ та статті 25 МПГПП, в тому числі, загальне, рівне, вільне і таємне виборче право.

Для того, щоб референдум повною мірою втілював ці принципи, він повинен проводитися відповідно до законодавства та адміністративних правил, які забезпечують наступні принципи:

- органи влади повинні надавати об'єктивну інформацію;

- засоби масової інформації повинні бути нейтральними, зокрема, у висвітленні новин;

- органи влади не повинні впливати на результат голосування надмірними, односторонніми кампаніями;

- має бути обмежено використання органами влади коштів публічних бюджетів для цілей кампанії».

22. Низка обставин призводить до сумнівів у тому, чи міг референдум 16 березня 2014 бути проведений відповідно до міжнародних стандартів. Це такі обставини:

•                 В Україні на сьогодні немає закону, що регулює місцеві референдуми. Тому не зрозуміло, згідно яких правових норм проводитиметься цей референдум.

•                 Хоча Венеціанська комісія не провела всебічної оцінки поточної ситуації в Криму, масштабна публічна присутність військових (воєнізованих) сил не сприяє демократичному прийняттю рішень.

•                 Висловлювалася стурбованість, у тому числі ОБСЄ, щодо свободи вираження думок в Криму;

•                 Часовий проміжок від прийняття рішення про організацію референдуму до самого референдуму, що становить всього 10 днів, є занадто коротким.

•                 11 березня Верховна Рада прийняла декларацію про незалежність Криму. Це посилює сумнів у правових наслідках референдуму і нейтральності влади.

23. Крім того, формулювання питання референдуму не є нейтральним. У ньому передбачається два взаємовиключних варіанти: незалежність або повернення до Конституції 1992 р.. Неможливо прямо висловити бажання зберегти чинну Конституцію. На додачу до цього, посилання на Конституцію 1992 р. неоднозначне. Цей текст зазнав великих змін у вересні 1992 р., з набагато більш чітким зазначенням, що Автономна Республіка є частиною України. У референдумі йдеться про вихідний текст, прийнятий в травні, чи про переглянутий текст з доповненнями, внесеними у вересні? Звід рекомендованих норм при проведенні референдумів вимагає (в п. I.3.1.c): «винесене на голосування питання має бути сформульовано ясно; воно не повинно вводити учасників референдуму в оману; воно не повинно містити в собі підказки для відповіді; виборці повинні бути інформовані про наслідки референдуму; учасникам голосування повинна бути надана можливість: відповідати на питання тільки «так», «ні» або опустити незаповнений бюлетень».

24. Проведення неконституційного референдуму в будь-якому випадку суперечить європейським стандартам. Звід рекомендованих норм при проведенні референдумів передбачає в частині III.1, «Верховенство права»:

«Використання референдумів повинно відповідати правовій системі в цілому, і особливо процесуальним нормам. Зокрема, референдуми не можуть проводитися, якщо конституція або відповідний конституції закон їх не передбачають, наприклад, коли текст, що виноситься на референдум, відноситься до питань, що належать виключно до компетенції парламенту».

25. Слід також враховувати, що референдум стосується питання надзвичайної важливості. У своїй процитованій вище резолюції по Чорногорії Венеціанська комісія також зазначила (в п. 24), що «на кону питання про, ймовірно, найважливіше рішення, яке тільки може прийняти демократичним шляхом політичне співтовариство: його незалежність. А тому предмет вимагає якомога більш широкої прихильності громадян до вирішення питання». Венеціанська комісія рекомендувала провести серйозні переговори між усіма зацікавленими сторонами, щоб забезпечити легітимність і авторитет референдуму, і такі переговори згодом відбулися.

26. Состовно референдуму 16 березня Венеціанська комісія може лише зазначити, що до призначення референдуму ніяких переговорів, спрямованих на рішення, засноване на загальній згоді, не відбулося. Внаслідок багатоетнічного складу населення Криму (росіяни, українці, татари та інші) такі переговори були б особливо важливими.

V. Висновки

27. Конституція України, як і інші конституції держав-членів Ради Європи, передбачає цілісність країни і не дозволяє проводити ніякого місцевого референдуму про відділення від України. Це випливає, зокрема, зі статей 1, 2, 73 і 157 Конституції. Ці положення в сукупності з Розділом X Конституції свідчать про те, що ця заборона застосовна і до Автономної Республіки Крим і Конституція Криму не дозволяє Верховній Раді Криму призначати такий референдум. За Конституцією України міг би бути припустимим лише консультативний референдум щодо більш широкої автономії.

28. Крім того, обставини в Криму не дозволяли провести референдум у відповідності до європейських демократичних стандартів. Будь-якому референдуму про статус будь-якої території повинні передувати серйозні переговори всіх зацікавлених сторін. Таких переговорів не було».

Англійський текст висновку можна прочитати за адресою http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD% 282014% 29002-e) 03/22/2014 - 17:45

Передрук матеріалів сайту вітається , при наявності прямого гіперпосилання (hyperlink) без редіректа на http://www.zakonoproekt.org.ua .
Система Orphus Якщо ви знайшли помилку, видiлiть її мишкою та натисніть Ctrl+Enter

Теми

Таким чином Ви завжди зможете слідкувати за оновленнями на сторінці Zakonoproekt.Org.UA на Youtube Представництво Zakonoproekt.org.ua на Twitter.com Представництво Zakonoproekt.org.ua на GOOGLE+ Представництво Zakonoproekt.org.ua на Youtube Представництво Zakonoproekt.org.ua на Linkedin.com

Zakonoproekt.org.ua - це незалежне видання, що фінансуються за рахунок реклами та кожного використання читачами рекламних банерів на цьому сайті.

Заходьте до нас на Facebook


Про фінансування сайту

© 2010 www.zakonoproekt.org.ua . Творимо закони разом! Аналіз законів та аналіз і розробляння законопроектів. Сайт - це останні новини щодо Верховної Ради України. Президента України,. Кабінет міністрів України та інші органи державної влади і органи місцевого самоврядування на тему: закони, законопроекти та інше законодавство, політика, економіка, фінанси, технології, право, культура, здоров’я.
Усі права на матеріали, що перебувають на сайті, захищенi відповідно до законодавства України. Передрук матеріалів сайту вітається , при наявності прямого гіперпосилання (hyperlink) без редиректа на http://www.zakonoproekt.org.ua .

Карта сайту | © 2010 - 2018 Zakonoproekt.Org.UA
RSS для Zakonoproekt.org.ua